DEPARTAMENTO
DE PÓS GRADUAÇÃO E PESQUISA
PÓS-GRADUAÇÃO
LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
A
CONSTRUÇÃO DE UMA GESTÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA
TÚLIO CÉSAR FERNANDES
SECRETARIA DARWIN
Taguatinga – Águas
Claras/DF, 2013
TÚLIO CÉSAR FERNANDES
A
CONSTRUÇÃO DE UMA GESTÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA
Trabalho
de Conclusão de Curso – Artigo – submetido à avaliação da Coordenação do Curso
de Pós-Graduação da Faculdade de Tecnologia Equipe Darwin, como quesito parcial
para a obtenção do título de especialista em Gestão Pública, sob a orientação
do Professor Joenildo Fonseca Leite.
SECRETARIA DARWIN
Taguatinga – Águas
Claras/DF, 2013
FACULDADE
DE TECNOLOGIA EQUIPE DARWIN – FACTED
DEPARTAMENTO
DE PÓS GRADUAÇÃO E PESQUISA
PÓS-GRADUAÇÃO
LATO SENSU EM GESTÃO PÚBLICA
TÚLIO CÉSAR FERNANDES
A
CONSTRUÇÃO DE UMA GESTÃO PÚBLICA DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA
Monografia apresentado
à Banca Examinadora e aprovada em ____/_____/_____.
Prof. Orientador
Joenildo Fonseca Leite
1° Avaliador
2° Avaliador
A CONSTRUÇÃO DE UMA GESTÃO PÚBLICA
DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA
Túlio César
Fernandes[1]
Joenildo
Fonseca Leite[2]
Apresentação
A
história política do Brasil é marcada por períodos de centralização política
que deixaram marcas na cultura política brasileira, já que a população
geralmente esteve à margem na relação gestão pública-sociedade.
No entanto, é nesse
cenário cultural que surgem os Orçamentos Participativos (OP) como uma
iniciativa genuinamente brasileira que está presente em centenas de municípios
brasileiros e do exterior.
Trata-se uma prática
inovadora na cultura política brasileira de democracia participativa, que visa
a construção de um espaço de empoderamento da sociedade na construção do
planejamento do orçamento público. A implementação desse instrumento requer
transformação da visão tradicional da gestão pública por parte do gestor.
O presente artigo reflete
sobre os desafios do processo de implementação de uma gestão democrática e
participativa, em destaque para a experiência do OP. Nesse sentido, nos
dedicamos à análise da experiência do Orçamento Democrático implementado em Uberlândia/MG,
na tentativa de apontar alguns elementos que sirvam para o aprimoramento da
metodologia do instrumento estudado, bem como de subsídio para a implementação
de novas experiências. Concluiu-se assim, que o orçamento democrático é uma
peça fundamental para a concretização da democracia e da voz do povo,
principalmente dos cidadãos do município do estudo, e por isso, merece estudos
futuros.
O final da década de 1970,
especialmente no Brasil, é marcado pelo reafloramento dos debates a respeito
das práticas democráticas implementadas na gestão pública.
As expressões populares,
sufocadas pela ditadura militar, ganham um novo fôlego, influenciando os
emergentes movimentos sociais que contribuíram, por sua vez, com o fim do
regime autoritário em meados da década de 1980 (SÁNCHEZ, 2002).
No entanto, a supressão
das práticas democráticas durante a ditadura deixou sequelas negativas no
exercício da política brasileira até os dias atuais. Entre os entraves está o
distanciamento entre a administração pública e a sociedade em geral.
Cabe ressaltar ainda, que
na história política do país, a sociedade brasileira nunca se apropriou de fato
e de direito da gestão da “coisa” pública, de forma que a república brasileira
sempre apresentou sérias limitações, devido às tradições colonialistas,
escravocrata, coronelista, populistas e oligárquicas.
O reflexo disso é uma
compreensão equivocada, por parte da sociedade, do conceito de democracia, e
principalmente, de gestão pública que notamos hoje em dia.
Porém, a crise da ditadura
militar proporcionou um ambiente de forte tendência de transformação das
posturas do Estado, graças ao envolvimento de parcela significativa da
sociedade civil na busca pela democratização do Estado.
Entretanto, na crise da
ditadura se evidencia outra crise, conhecida na academia como a crise da
democracia representativa. (SEGUNDO & ROSA, 2008; GONÇALVES, 2011).
É nesse período que a
esquerda intelectual começa a evidenciar o fato de que não só bastava o
processo de redemocratização brasileira, mas era necessário repensar que tipo
de democracia deveria ser construído no país, já que a democracia
representativa apresentava sérios sinais de desgastes, uma vez que não
conseguia resolver as questões sociais vivenciadas pelos brasileiros.
Essa preocupação de
intelectuais e políticos da constituinte contribuiu para a criação de
dispositivos que estabelecessem a prática do controle social por meio da
participação popular.
Assim, a Constituição de
1988, traz consigo inúmeros canais de participação social como, por exemplo: a
instituição de audiências públicas, iniciativa popular, plebiscito, referendo,
conselhos gestores e de fundos, com regras paritárias, no âmbito do Executivo,
do local ao federal (BRASIL, 1988).
Nesse ínterim, o Orçamento
Participativo (OP), mesmo não estando em pauta na Constituinte de 1988 é
considerado também como uma alternativa para a crise da democracia
representativa. Objeto de vários estudos pela academia é uma das práticas
promissoras bastante difundidas entre a década de 1990 e a atualidade, sendo
implantados em vários municípios brasileiros, e até mesmo em estados da
federação.
A partir de 2011, com a
posse dos governadores eleitos em 2010, identificou-se um reinício do processo de
implementação de experiências em orçamentos participativos em recortes
territoriais estaduais.
A importância deste
instrumento no processo de modificação da cultura política na gestão pública é
tão forte que, de acordo com Allegretti (2011, p. 18) “são milhares de cidades
[inclusive de vários países] que vem transformando suas práticas democráticas
em direção a uma estrutura mais participativa”.
A essência de todo o
mecanismo do orçamento participativo é a democratização do orçamento público
desde a sua construção até a sua implementação. Trata-se do envolvimento da
sociedade civil no processo de planejamento dos gastos públicos, processo este,
que há muito tempo era visto como construção exclusiva dos gestores públicos e
de técnicos.
Uns dos principais efeitos
colaterais da centralização da construção do orçamento público é a má
distribuição dos investimentos públicos na cidade, privilegiando determinadas
áreas em detrimento de outras, fomentando desigualdades espaciais tão fortes
que se refletem na exclusão social de parcela significativa da sociedade em
muitas cidades brasileiras.
Com base nessas
considerações, pode-se admitir que se por um lado os constantes períodos
autoritários no país deixaram marcas, aparentemente indeléveis, na organização
política brasileira, em especial na máquina administrativa pública, por outro
lado, identificam-se iniciativas inovadoras que visam transformar as relações
da gestão pública e da sociedade civil.
No entanto, essa realidade
provoca indagações, as quais são necessárias refletir: o que é indispensável
para que a gestão pública implemente práticas de planejamento democrático e
participativo em um município? E que espécies de desafios e resultados são
encontrados no processo de implementação de um Orçamento Participativo?
1 Outras experiências
existentes como a do estado do Espírito Santo e Rio Grande do Sul, mostraram-se
como uma experiência efêmera e inconsistente, refletindo na descontinuidade das
experiências.
Com a finalidade de dar
conta desta provocação, dedicamos a analisar a experiência de orçamento
participativo da cidade de Uberlândia/MG, doravante denominado Orçamento
Democrático.
Trata-se de uma
experiência relativamente recente que há 06 (seis) anos vem cultivando espaços
de diálogos junto à sociedade uberlandense.
Nessa perspectiva, as
informações estão organizadas da seguinte maneira: na primeira parte
buscar-se-á compreender o significado de uma gestão democrática e
participativa; na segunda parte conhecer-se-á a experiência do Orçamento
Democrático da Cidade de Uberlândia/MG, sua metodologia e práticas
oportunizadas pela experiência, e por fim, será evidenciado os desafios para a
implementação do Orçamento Participativo para a gestão pública municipal.
O estudo em torno do
Orçamento Participativo é possível ser feito por vários ângulos do
conhecimento, seja sob uma óptica do planejamento urbano, da gestão pública, do
ângulo autonomista social, e também pela óptica da ciência política.
Seja a leitura feita sob
qualquer ângulo é quase unanimidade entre os pesquisadores Dias (2002), Sánchez
(2002) e Silva (2011), o reconhecimento do caráter inovador que o Orçamento
Participativo representa para a realidade política brasileira.
No entanto, primeiramente,
para compreender o instrumento do Orçamento Participativo e sua relevância para
a cultura política do país é necessário passear, mesmo que brevemente, pelo
conceito e tipos de democracia. Michelangelo Bovero (2002), um importante
filósofo político da atualidade, contribui com um conceito de democracia não
muito diferente de outras definições que rotineiramente encontramos nos artigos
e livros especializados; assim, a palavra democracia é formada por dois termos
gregos, demos (povo, cidadão) e
krátos (poder político).
Na concepção de Joseph
Schumpeter (1976 apud RICUPERO,
2007) democracia não passaria de um arranjo institucional para se chegar a
decisões políticas – legislativas e administrativas.
Nesse sentido, trata-se de
um regime político, que remonta a sua origem na antiga Atenas, que existiu por cerca
de 510 A.C. a 322 A.C. (SOUZA, 2006).
Entre as suas
peculiaridades, a democracia ateniense nos provoca com algumas características
como, por exemplo: a possibilidade da participação de todos os cidadãos no
processo decisório, inexistência de políticos profissionais e da alienação de
decisões, a participação não era compulsória, porém voluntária.
Nesse sentido, a
democracia surge na história da humanidade com um adjetivo: direta. A
experiência política de democracia direta desaparece da história junto com a
organização sociopolítica de Atenas, sendo reinventada dois mil anos depois
pelos norte-americanos (RICUPERO, 2007).
Trata-se de uma democracia
com características liberais e elementos diferentes da democracia da
Antiguidade Clássica. Com a nova roupagem há um alargamento da participação ao
inserir mulheres, jovens e em alguns casos estrangeiros no processo decisório.
No entanto, a democracia
moderna não é mais uma democracia direta, agora a participação nas decisões
políticas se dá por meio de representantes, o que nas palavras de Souza (2006,
p. 324) é compreendido por “processo de alienação do poder decisório em favor
de outrem”.
O processo de seleção dos
representes do povo acontece por meio da escolha eleitoral. As atividades
políticas como bem ressaltam Souza (2006), passam a ser encaradas como matéria
de especialistas ou de “políticos profissionais”, cabendo aos cidadãos apenas o
voto, ou seja, a escolha, existindo um nítido distanciamento entre os cidadãos
e o que foi decidido pelos governantes.
Para ilustrar este fato, a
Cientista Social Marcia Ribeiro Dias (2002, p. 67) destaca: (...) os
governantes não se confundem com os governados. O papel dos cidadãos resume-se
a indicar seus representantes, que irão formar a elite política responsável
pelas decisões governamentais.
As funções de governantes
e governados encontram-se separadas, assim como o status de cada um na dinâmica política. A única forma de
controle dos governados sobre seus representantes está na periodicidade
eleitoral, responsável pela manutenção ou renovação das elites políticas
governamentais.
Acontece que a democracia
representativa vem recebendo intensas críticas de intelectuais e cidadãos,
devido a uma série de distorções e problemas, que variam desde corrupções,
concentração de poder nas mãos de poucos, personalismo, patrimonialismo,
clientelismo, compromisso com os interesses particulares, até delegação de
responsabilidade, que acabam prejudicando, a já então complexa, gestão pública.
Na cidade de Atenas da
antiguidade, os títulos de cidadãos eram destinados aos homens adultos livres
residentes e autóctones.
Souza (2006) ressalta que
escravos, estrangeiros, jovens e mulheres não gozavam de cidadania e, portanto,
eram excluídos da participação das decisões.
Esse fato foi fruto do
estudo de Leonardo Avritzer e Boaventura Sousa Santos que analisaram, de acordo
com Allegretti (2011, p. 18), o ciclo vicioso ao qual está presa a democracia
moderna e acrescenta: “a desconfiança suscitada pelo comportamento das
instâncias representativas provoca um desinteresse pela participação ativa,
considerada “inócua” e incapaz de transformar a gestão pública”.
As limitações da
democracia moderna estão relacionadas ao fato de que os interesses da coletividade
não obtêm espaço nas decisões políticas dos gestores públicos.
Nesse sentido, a
deficiência nas soluções dos problemas sociais vem representando o desgaste do
modelo de gestão representativa, em contra partida a busca de modelos de gestão
que respondam às demandas populares se torna inevitável.
Dias (2002) define que a
iniciativa da gestão participativa é uma estratégia de tornar a esfera pública
permeável às reivindicações dos movimentos urbanos, incorporando-a ao processo
decisório. Dessa maneira, passa a existir uma agregação entre o modelo de
governo representativo e a participação direta do povo, característica
essencial da democracia, no processo governativo.
Nesse sentido, qual a
melhor forma de governo? Nesta discussão é importante ressaltar a compreensão
do Bovero (2002) ao estabelecer uma crítica entre democracia direta e
representativa conclui:
tanto a democracia
direta quanto a democracia representativa são democracias, uma vez que o
direito de participação política é igualmente distribuído a todos os membros da
coletividade, sem exclusão de nascimento, de gênero, de classe ou de
patrimônio. A oposição entre democracia direta e representativa concerne
distinta estrutura do processo decisório político. Dito de modo mais simples,
democracia direta é aquela na qual os cidadãos votam para determinar eles
mesmos o conteúdo das decisões coletivas, como na democracia antiga da ágora;
democracia representativa é aquela na qual os cidadãos votam para determinar
quem deverá tomar as decisões coletivas, ou seja, para eleger os
representantes. O instituto fundamental comum a todos os regimes democráticos
contemporâneos é a eleição de representantes por sufrágio universal. (BOVERO,
2002, P.40)
Independente dos debates a
respeito da democracia direta e a representativa, o fato é que nos estados
modernos não há experiências de democracia puramente direta.
Souza (2006, p. 325)
salienta a tendência, na atualidade, de corrigir as deficiências da democracia
representativa por meio de “injeções de dose de democracia direta” e aponta o
orçamento participativo como a “dose” genuinamente brasileira.
O Brasil vivenciou um período
muito rico durante a abertura política do país e com a promulgação da
Constituição de 1988. Com a intensa participação dos movimentos sociais foi
possível inserir nesta Constituição diversos instrumentos visando constituir,
mesmo com iniciativas esporádicas e pontuais, um modelo de democracia
representativa com traços da democracia direta.
No que tange ao orçamento
participativo, é importante destacar que não é um instrumento obrigatório no
modo de tomada das decisões, no entanto, apresenta-se como importante espaço de
aproximação entre a população e a gestão pública no processo de decisão sobre
os gastos públicos.
Trata-se de uma prática de
controle e participação social que visa influenciar diretamente as decisões dos
investimentos públicos, buscando prioridades sociais. O curioso é que o Brasil
possui uma vasta experiência no processo de centralização política, produzindo
relações sociais autoritárias, clientelistas e personalistas, e apesar da pouca
experiência brasileira com as práticas democráticas, percebe-se uma evolução no
final do século XX, nas palavras de Salles (2010), para se transformar em um
dos países com maior número de práticas participativas.
As primeiras experiências,
que serviram de modelo para a criação de outras metodologias de Orçamento
Participativo, foram realizadas na cidade de Porto Alegre (RS), no final da
década de 1980.
O modelo foi executado em
etapas no decorrer do ano e prioriza a participação de massas populares em
formato de assembleia e audiências (SÁNCHEZ, 2002). Uma característica
importante sobre o Orçamento Participativo é que a criação deste espaço,
frequentemente, está relacionada a iniciativa do poder executivo. Curioso,
porque discutir com a sociedade os interesses coletivos, nitidamente na
história deste país, não foi uma prioridade das gestões públicas, mas fruto da
pressão popular.
Outra característica é que
a grande maioria das experiências de Orçamento Participativo, já criadas no
Brasil, tem no âmbito municipal o seu principal recorte territorial de ação,
sendo poucas às experiências implantadas com sucesso em âmbito estadual.
O que se percebe é que
pode existir uma relação direta entre a Participação de Massa/Custo de
realização/tempo de execução das etapas.
Vários autores, entre eles
Gohn (2001), compreendem o importante papel que exerce o âmbito local na
efetivação das relações de participação popular. Os municípios são cenários
privilegiados do exercício do poder local, sendo esta a possível explicação
para o sucesso dos orçamentos participativos em esfera municipal.
Entre os instrumentos
presentes na Constituição Federal de 1988, voltados a oportunizar a
participação popular está o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular e os
conselhos gestores de recursos.
Nessa discussão, Pedon
(2002), explícita que a cidade aparece como produto diferencialmente apropriado
pelos cidadãos, considerando-a como palco privilegiado de lutas de classes e de
movimentos sociais de todo tipo, que reivindicam melhores condições de vida.
Havendo assim, a junção dos interesses do Estado, do capital e dos moradores
como forma de resistência contra a segregação e pelo direito à cidade.
As pesquisas de Avritzer e
Navarro (2001 apud SÁNCHEZ,
2002,) apresentam que o processo de participação está baseado em três
princípios:
esses princípios são:
(1) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuído a qualquer organização, inclusive as
comunitárias; (2) combinação da democracia direta e representativa, cuja
dinâmica institucional concede aos próprios participantes a definição das
regras internas; e (3) alocação dos recursos para investimentos baseada na
combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja, compatibilidade entre as
decisões e regras estabelecidas pela ação governamental, respeitando também os
limites financeiros. (AVRITZER & NAVARRO 2001 apud SÁNCHEZ, 2002, p.29)
Em geral, os Orçamentos
Participativos, em sua metodologia, estão relacionados ao processo decisório de
aplicação do dinheiro público, fruto da arrecadação. Esse processo se dá na
construção do instrumento de planejamento que é o Orçamento Público, peça
essencial na execução política e administrativa das gestões, seja em qual for a
esfera.
Este instrumento é um
plano de ação que relaciona as receitas e despesas de um município, por
exemplo, nas metas de implementação de ações nas áreas da saúde, educação,
infraestrutura, cultura, manutenção da máquina administrativa, etc. Paludo
(2011, p. 133) contribui ao afirmar que o orçamento público “expressa o esforço
do governo para atender à programação requerida pela sociedade, que é
financiada com as contribuições de todos os cidadãos, via pagamento de
tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos”.
De acordo com Rego (2009)
o Orçamento Público, em sua forma tradicional, representa um conjunto de
decisões tomadas por uma minoria detentora do poder, de modo autoritário, sem
levar em consideração a opinião da população.
Nessa perspectiva, os
Orçamentos Participativos consistem em uma abertura do aparelho de Estado à
possibilidade de a população participar, diretamente, das decisões a respeito
dos objetivos dos investimentos, contribuindo significativamente no planejar do
Plano Plurianual (PPA), da Lei Orçamentária Anual (LOA) e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) que são as peças componentes do Orçamento Público.
O Orçamento Participativo,
por não ser um instrumento obrigatório constitucionalmente, como vimos anteriormente,
tem como condição ‘sine qua non’ de
sua implementação a vontade política do gestor público, de modo que a ausência
do compromisso político pode inviabilizar por completo a implementação do
instrumento, acarretando consequências extremante negativas ao instrumento.
Outro fator de extrema
importância, e o mais complexo, é o processo de transformação da administração
pública tradicional, como uma série de vícios, identificados anteriormente, em
uma gestão pública participativa. Isso requer a ruptura das posturas
culturalmente construídas, com prejuízo, se não for feito, de inviabilizar o
processo de implementação do instrumento.
Quando a experiência é bem
elaborada, contribui em muito para a mudança da cultura política dos
envolvidos, sejam os servidores públicos, seja a sociedade civil. Isso porque
impactam diretamente na rotina do processo decisório culturalmente construído.
O processo de
empoderamento contribui significativamente para a efetivação da prática de
controle social.
O orçamento participativo
contribui para desfazer alguns paradigmas construídos no país no decorrer da
sua história política; a mudança da cultura política e da compreensão do papel
do cidadão enquanto sujeito de direitos e deveres, por meio do empoderamento,
são o que há de mais notável na potencialidade do instrumento. Feito essas
considerações, a discussão agora se foca na experiência do Orçamento
Democrático.
O Orçamento Democrático,
apesar do nome diferenciado das outras experiências participativas, trás
consigo a essência metodológica dos Orçamentos Participativos, onde o cidadão
participa na construção do orçamento público, orientando as suas aplicações e
fiscalizando-as; em contrapartida o governo assume o compromisso de realizar as
intervenções na cidade com base nas prioridades estabelecidas coletivamente,
através do instrumento. O Orçamento Democrático é o exercício da cidadania
junto aos habitantes, alterando substancialmente conceitos anteriores de
gestão, onde prefeitos, de forma solitária e imperial, decidam sobre a vida das
pessoas (Cartilha do OD, 2005).
O Ciclo do Orçamento
Democrático é um processo anual com etapas sucessivas e complementares a fim de
alcançar os objetivos do instrumento. As etapas são flexíveis e a sua
realização depende de alguns fatores determinantes, como: ano de processo
eleitoral e capacidade operacional da secretaria. Contudo, em geral é composto
pelas seguintes etapas: Audiências Regionais, na qual o prefeito participa e
apresenta a prestação de contas das ações realizadas no ano anterior e a
população tem a oportunidade de apontar as demandas e prioridades para a
produção da LOA do ano seguinte.
Trata-se de um dos grandes
momentos do Orçamento Democrático, pois a população é convidada a participar
das Audiências Regionais, e apontar três prioridades e sugerir uma demanda que
esteja relacionada a uma das três prioridades selecionadas.
A escolha das prioridades
da região é feita pela contagem de todas as opiniões dos participantes; e é por
meio delas que as secretarias municipais buscarão subsídios para realizar o seu
planejamento.
A segunda etapa são as
Assembléias Populares Regionais que têm por objetivo realizar o processo
eleitoral de escolha dos representantes da sociedade civil, os conselheiros
regionais, que têm como finalidade realizar a fiscalização e acompanhamento,
prioritariamente, do que foi demandado pela população.
A etapa seguinte é a
Assembléia Geral dos Delegados que é o momento de reunir todos os conselheiros
regionais para realizar o processo de escolha dos conselheiros municipais.
A quarta etapa é o
Planejamento Democrático que seria o processo de consolidação da proposta de
LOA, discussão realizada entre as secretarias municipais e representantes da
região. A quinta é a Audiência Setorial com objetivo de apresentar à população
as ações presentes na LOA e que dialogam com as demandas do OD.
Por fim, acontece a
Avaliação e Planejamento do Ciclo com a equipe, delegados e conselheiros
(PESSOA, 2011).
A experiência do Orçamento
Democrático está inserida num contexto histórico para a cultura política do
país, na medida em que faz parte de um conjunto de centenas de municípios que
vem inovando as práticas da gestão pública municipal.
As experiências de
Orçamento Participativo representam para a cultura política do país um caráter
inovador, assim o objetivo deste trabalho foi construir um conjunto de
reflexões sobre os desafios da gestão democrática e participativa tendo como
referência a experiência da cidade de Uberlândia/MG.
Apesar de serem
relativamente poucos os trabalhos publicados sobre o Orçamento Democrático, o
presente artigo se diferencia dos demais trabalhos pelo foco analisado.
A proposta não é apenas
relatar os fundamentos do Orçamento Participativo e como é a estrutura e
funcionamento do Orçamento Democrático, como podemos perceber nas poucas
produções sobre o tema, mas é evidenciar o Orçamento Democrático e sua
metodologia por um olhar crítico. Sendo o objeto de estudo a democracia
participativa, trabalham-se os desafios da construção de uma gestão democrática
e participativa, através de “um” olhar sobre a experiência de Uberlândia/MG.
O método utilizado para
este artigo é o indutivo. Sobre este método Marconi & Lakatos (2006, p.
106), diz que “o método indutivo – cuja aproximação dos fenômenos caminha
geralmente para planos cada vez mais abrangentes, indo das constatações mais
particulares às leis e teorias (conexão ascendente)”. Trata-se de um estudo de
caso, por buscar uma análise profunda sobre o objeto de estudo (ZANELLA, 2009).
Esta investigação é essencialmente qualitativa, pois a preocupação principal da
pesquisa é conhecer como se manifesta o fenômeno da democracia participativa na
perspectiva dos desafios que a experiência uberlandense enfrenta na atualidade.
Nesse sentido, para
alcançar os objetivos deste trabalho os procedimento adotados para a coleta de
dados foram as seguintes: pesquisa bibliográfica, por meio de artigos e livros
sobre o objeto da pesquisa e portais eletrônicos, a exemplo do Portal da Rede
Brasileira de Orçamento Participativo e da experiência do Orçamento Democrático.
A pesquisa documental foi
outra importante técnica utilizada. Assim, buscou-se o acesso aos documentos
referentes à metodologia de planejamento realizada pelo Orçamento Democrático;
informações sobre as demandas feitas pela população que foram atendidas; e o
nível de interação entre os órgãos da prefeitura.
Com relação às técnicas de
análise de dados, preferiu-se adotar aquela com a abordagem qualitativa,
priorizando as análises dos conteúdos, feitos a partir dos temas provocados, e
a análise de discurso, dialogando sempre com as informações construídas pela
academia por meio das referências bibliográficas adotadas.
Fundamenta-se para
trabalhar os conceitos democracia, orçamento e participação em autores como:
Bovero (2002), Dias (2002), Ghon (2001), Souza (2006), Salles (2010), entre
outros pesquisadores sobre o assunto.
Algumas barreiras
existentes no instrumento acabaram por impedir a sua evolução. Entre essas
barreiras ao OD está a resistência de gestores públicos em compreender o
processo de participação organizado por este mecanismo democrático; isso nada
mais é que o processo de resistência de mudança da cultura política.
Tal questão é destacada
por Allegretti (2011) ao apontar que há muita dificuldade em abandonar velhos
hábitos da cultura política tradicional. Não é difícil encontrar servidores que
ignoram o papel fiscalizador e de controle exercido pelos conselheiros, negando
muitas vezes informações ou não contribuindo para o desenvolvimento de suas
atividades.
Nota-se ainda, a
dificuldade em efetivar uma rede intersetorial entre os diversos órgãos da
gestão municipal, representando também um sério problema, pois uma das
essências para a realização da experiência de orçamento participativo é a
promoção de uma reengenharia interna na gestão municipal, uma vez que os inputs passam a chegar à gestão de
uma forma além de diferenciada, - intensa.
Diferenciada, porque é a
gestão que está provocando os espaços para os inputs, e intensa, porque o volume de demandas (obras e
serviços) é maior que em um modelo tradicional de gestão pública.
A intersetorialidade se
reveste de importância, pois o OD não é uma secretaria fim, ou seja, uma
secretaria que executa as demandas coletadas, mas uma secretaria meio que tem o
papel de fornecer às demais secretarias e órgãos subsídios para que realizem o
seu planejamento setorial.
Quando não há um diálogo
entre as secretarias e órgãos que convirja nesse sentido há um prejuízo óbvio
no produto final do Orçamento Democrático que é a demanda presente nas peças.
Atualmente, não é possível
identificar nas peças orçamentárias qual dos programas e ações é de fato uma
demanda do OD. Para se ter uma ideia da realidade, os conselheiros participam
do processo de discussão na Câmara Municipal por meio das Audiências Públicas,
no entanto, nem mesmo os conselheiros conhecem o conteúdo das peças, ou seja,
se está contido ou não as demandas do OD.
Nesse sentido, se
admitimos que a intersetorialidade é um instrumento fraco, pode-se deduzir que
muitas das obras realizadas pela gestão e intituladas como OD, em geral, são
meras coincidências.
É essencial que haja
clareza do percurso que o produto da participação percorre, ou seja, os
caminhos das demandas. A etapa do Planejamento Democrático visa contornar esse
problema.
No entanto, mostra-se
ainda ineficiente, necessitando de aprimoramento para alcançar os objetivos
traçados com a sua criação, e por fim dar conta dessas limitações. Em suma,
nota-se um hiato entre o momento da coleta das demandas e o percurso que estas
realizam até que sejam efetivamente realizadas. Essa falta de clareza produz
uma série de questionamentos e críticas com relação à dificuldade da gestão em
dar conta das demandas sociais.
Outro desafio é evitar o
refluxo da participação, ou seja, o esvaziamento das etapas do ciclo. Essa
preocupação é salutar, porque manter um instrumento como esse é mais difícil
que até mesmo criá-lo.
O descrédito do
instrumento acontece quando a gestão não consegue corresponder às expectativas
sociais geradas com este instrumento. No Orçamento Democrático o processo de
coleta das prioridades é um das etapas mais delicadas entre as realizadas
anualmente.
Desde a sua criação,
realizou-se todo ano o processo de coleta de prioridades e demandas, gerando
com isso além de expectativas entre os envolvidos, um generoso banco de
demandas das mais variadas possíveis. Expectativas que, naturalmente, não são
correspondidas, devido a capacidade limitada da gestão em atender todos os
anseios da coletividade. Esse fato gera descontentamento, entre os atores
evolvidos, prejudicando o processo de participação.
Mesmo com todo o processo
de capacitação que a Secretaria executiva do Orçamento Democrático realiza com
a finalidade de debater tanto sobre o a metodologia do instrumento quanto a
capacidade orçamentária isso parece não surtir efeito, pois a rotatividade de
participantes é muito grande.
Anualmente participam do
instrumento centenas de pessoas, contudo pontualmente, em determinadas etapas
do ciclo, não permitindo tempo suficiente para a construção de compreensões
junto aos participantes a respeito dos limites e possibilidades da gestão
pública municipal.
Outro fator identificado
que pode contribuir para a diminuição da participação é a metodologia adotada.
Como pode-se perceber ao discorrer sobre a metodologia do Orçamento Democrático
neste trabalho, a experiência é marcada por uma permanente mobilização dos
atores sociais, há uma rotina intensa de encontros organizada pela Secretaria
do Orçamento Democrático, que além dos eventos oficiais das etapas do ciclo, há
também um conjunto de outras atividades denominado extraciclo, como reuniões ordinárias e eventos realizados por
outros órgãos da gestão em que são convidados.
Praticamente todos os
eventos do Orçamento Democrático, exceto as reuniões dos conselheiros
regionais, sempre são para um público grande.
O assembleísmo, adjetivo
utilizado como crítica por muitos pesquisadores às diversas experiências
metodológicas de OP, também pode ser aplicado ao Orçamento Democrático.
A existência na metodologia
de várias assembléias, plenárias e audiências tornam-se um problema, na medida
em que em geral não são espaços de deliberação, com exceção das audiências, o
tempo utilizado para a realização desses eventos é praticamente o ano todo, e
mal se termina uma etapa e já começa a outra, praticamente com as mesmas
características. Trata-se de um verdadeiro frenesi participativo.
Os espaços de discussões
acabam perdendo o atrativo aos olhos da população, isso se reflete na
participação.
No entanto, vale ressaltar
que as causas do fluxo e refluxo da participação na experiência de João Pessoa
necessitam de um estudo específico.
O orçamento participativo
permite ao gestor do instrumento, alcançar outros objetivos, menos
evidenciados, de fato, mas óbvios. Trata-se de um instrumento que pode ser
utilizado como estratégia de marketing.
O contato com a população em geral permite a construção do personalismo.
A sociedade civil, também
se beneficia do instrumento, conselheiros e delegados do OD já concorreram às
eleições municipais. A utilização do instrumento como trampolim político também
é constatado em outras experiências. É interessante como um instrumento
poderoso de transformação política pode ser também utilizado como um poderoso
instrumento nas estratégias político partidárias.
Traçando um diálogo sobre
as perspectivas com relação ao instrumento – Orçamento Democrático, cabe
ressaltar que a existência há seis anos representa que a prática da
participação popular na discussão do orçamento público está se consolidando ano
a ano.
A seriedade encontrada nos
gestores do instrumento nos leva a deduzir a forte possibilidade de adaptações
e inovações a fim de tornar o OD mais participativo, alargando o público
envolvido.
Neste estudo foi possível
perceber a importância das experiências dos Orçamentos Participativos para a
mudança da cultura política brasileira, e principalmente da cidade de Uberlândia/MG.
Ao analisar a metodologia
do Orçamento Democrático identificamos ao mesmo tempo avanços e desafios;
constatamos ainda que a implementação do instrumento com sucesso só é possível
por meio de uma intensa transformação da gestão pública em que requer vontade
política, intersetorialidade e metodologia clara e flexível.
Contudo, essa
transformação na prefeitura de Uberlândia/MG, em seis anos, ainda não se deu
por completo.
Apesar das limitações, é
importante ressaltar, que as ações realizadas pela gestão contribuíram
significativamente para a melhoria da qualidade de vida, de várias localidades
da cidade.
A inversão de prioridades,
preconizada pelos OP é nitidamente percebida pela atenção disponibilizada pela
prefeitura aos bairros mais carentes da cidade, mesmo avaliando que a
metodologia atual do instrumento está saturada e incapaz de dar conta dos
desafios que o instrumento enfrenta.
Portanto, cabe a sociedade
explanar cada vez mais as suas demandas de forma consciente, com o uso de
instrumentos democráticos, que sirvam como respaldo para a melhoria da gestão
pública; enfatizando assim, as suas reais necessidades, proporcionando ainda, o
aumento do bem estar e a qualidade de vida para todos, com educação, habitação,
saneamento e saúde de qualidade garantidos pelo poder público.
Como recomendação para
enfrentamento dos desafios apontados está a necessidade de adoção de medidas de
caráter estruturante, uma vez que medidas paliativas não transformam práticas
nem posturas.
Nesse sentido, há
necessidade da reflexão profunda dos gestores do Orçamento Democrático sobre os
avanços alcançados até hoje, os obstáculos a serem superados e o modelo de
orçamento participativo que se pretende alcançar. Essa reflexão é importante e
ao mesmo tempo difícil, pois requer uma visão que alcance a raiz do problema.
Existe ainda a necessidade
de uma assessoria que contribua com a identificação dos desafios e a elaboração
de propostas metodológicas para o instrumento.
Recomenda-se também o
estreitamento das relações entre a Secretaria Executiva do Orçamento
Democrático e a Secretaria de Planejamento, órgão responsável pela coordenação
e elaboração das peças orçamentárias na perspectiva de identificar os programas
e ações que visam atender as demandas do OD.
É imperiosa também a realização
de encontros entre os gestores das secretarias municipais e o OD a fim de
pensar o modelo de intersetorialidade que proporcione a solução para a
fragilidade do planejamento orçamentário em torno das demandas do OD.
Por fim, espera-se que as
reflexões tecidas ao longo deste artigo e futuros estudos contribuam para o
crescimento de um instrumento que transformou as práticas políticas entre a
Gestão Pública e a sociedade, fazendo parte da história da cidade de Uberlândia/MG
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[1] Aluno do Curso Lato Sensu em Gestão Pública, da Faculdade
de Tecnologia Equipe Darwin/Brasília-DF. Graduado em Tecnologia em Logística/Universidade
Anhanguera - UNIDERP. Funcionário público/Fiscal de transportes. Secretaria de
Trânsito e Transporte do município de Uberlândia-MG.
[2] Professor Orientador da Faculdade de
Tecnologia Equipe Darwin/Brasília-DF. Especialista de Educação. Psicólogo
Clínico. Teólogo. Diretor da Consultoria SELF.
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